Принципы и схемы финансирования современной системы среднего образования

Светлана Мацкевич | 11.01.2008

В течение последнего десятилетия система финансирования белорусского образования претерпевала ряд существенных изменений. Наряду с финансированием образования из госбюджета практикуется получение финансов из других источников в форме оказания платных дополнительных услуг. Вместе с тем, эти изменения так и не привели к цивилизованным рыночным принципам финансирования образования. Сформировалась своеобразная смешанная система, построенная по контрольно-распредительному принципу. Причина такой «незавершенки» в переменах кроется в непонимании менеджерами образования сути и предназначения финансовой системы, специфики финансовых схем и принципов в гуманитарных технологиях управления образованием.

Предназначение финансовой системы в рамках современного менеджмента состоит в обеспечении ресурсами деятельности по достижению определенных целей и задач образования. В структуре деятельности средство всегда вторично по отношению к цели. В наличии самих финансовых ресурсов нет никакой ценности, если не понятно, куда и зачем направлять финансовые потоки. Цель образования – трансляция и передача соответствующего содержания, обучение и воспитание личности, а финансовые средства есть только механизм и средство в достижение этой цели. Если деятельность образования начинает строиться только по принципу получения прибыли и финансовых средств, возникает большая вероятность утери субъектом образования главного предназначения и сути образования.

Неудачно использованное средство в деятельности может привести к разрушению самой деятельности, к неполучению желаемого результата. Отсутствие финансов и других ресурсов (квалификации, людей, материально-технического обеспечения) также не позволяет выполнить основные образовательные функции. Однако наличие финансов автоматически не гарантирует получение качественного продукта образования. Ресурс становится только тогда ресурсом, когда он умело «включен» в систему деятельности, то есть за-действован. Основной принцип финансирования современного образования – подчиненность, согласованность и соответствие финансовых схем основным целям и предназначению образовательной деятельности.

Правильное применение финансовых ресурсов возможно только при условии, если полномочия и право на их использование принадлежит субъекту деятельности, который продумывает, держит основные цели и отвечает за их выполнение. Не может директор школы отвечать за качество образовательной услуги в учебном заведении, если решение по использованию и распределению финансовых ресурсов принимает другой субъект или орган управления – районное или областное управление образования. Четкое распределение системы ответственности и адекватное делегирование прав на использование финансовых ресурсов является основным условием успешного управления учебным заведением, в частности, и всей системой образования в целом. Директор школы должен отвечать за использование и распределение финансовых средств внутри учебного заведения. Районное управление образования как представитель исполнительной власти отвечает за распределение средств из госбюджета и местного бюджета, может также выполнять аудиторские функции. Но вмешательство во внутренние дела школы со стороны других субъектов образования, подробное указание директору школы о распределении текущего бюджета может трактоваться как нарушение принципа ответственности.

Приходится констатировать, что квалификация менеджеров образования и директоров школ не всегда позволяет эффективно управлять финансами. Многие директора отказываются брать на себя ответственность за управление финансами внутри школы, создавать собственные бухгалтерии и т.д. Их опасения подчас оправданны. Недостаток знаний и менеджерских компетенций в реальных условиях управления учебным заведением становится очевидным. Кроме того, директора опасаются, что аудит со стороны вышестоящих органов управления будет тенденциозным. Выход из данной ситуации может быть только комплексным. Он состоит в изменении содержания повышения квалификации менеджеров образования, ее оптимизации, а также в организации независимого вневедомственного аудита.

Основным типом повышения квалификации менеджеров образования становится не классическое, экономическое образование, а реальная, деятельностная подготовка с учетом специфики белорусских условий и норм финансово-хозяйственной деятельности. Современный менеджер образования должен уметь составлять годовой и текущий бюджет школы, которые проектируются в соответствии с программой деятельности конкретного учебного заведения. Директор школы должен не только знать основные принципы проектирования, программирования образованием и управления финансовыми потоками, но и уметь реально эти потоки организовывать, перераспределять, осуществлять логистику ресурсов. Во многом, такое управление является инновационным и не может регулироваться ранее разработанными нормативами финансовой деятельности. Дефицит такого рода проектно-программной квалификации менеджеров порождает стагнацию и застой в деятельности образования, закрепляет жесткую централизованную систему управления ресурсами в образовании.

Теоретически можно выделить четыре схемы финансирования образованием: централизованную, ваучерную, рыночную и смешанную. Схема финансирования включает в себя не только систему распределения финансовых потоков, но и, в первую очередь, источник получения ресурсов.

Централизованная схема финансирования образования строится по системе вертикального распределения финансов из государственного бюджета. Государственный бюджет складывается из налогов, полученных от налогоплательщиков. Утвержденный законодательным органом госбюджет распределяется в системе исполнительной власти в соответствии с разработанными нормативами. Часть бюджета доходит непосредственно до потребителя в форме «условно бесплатной» государственной образовательной услуги на уровне учебного заведения. На самом деле бесплатного образования в чистом виде не бывает. Потребители заранее оплатили свое образование, оплачивая налоги в бюджет. Заказчиком на образовательную услугу в такой схеме является само государство, а не потребитель. У потребителя в такой схеме нет механизмов регулирования и воздействия на качество услуги кроме непосредственного обращения и просьб к государственным органам.

Ваучерная система финансирования образования отличается от централизованной способом распределения госбюджетных средств. Средства равномерно распределяются не на учебное заведение, а непосредственно ученикам (студентам) в виде ваучера. Ученик (студент) сам размещает свой ваучер в выбранное учебное заведение. Учебное заведение формирует свой внутренний бюджет в зависимости от количества поступивших ваучеров.

Такая система финансирования образования создает определенную конкуренцию внутри системы образования. Учебные заведения вынуждены повышать качество образования, проводить рекламную работу, чтобы привлечь больше учеников. Такая система является оправданной в демократических условиях и в условиях реформ образования. Она отменяет жесткий территориальный способ набора контингента учащихся и вводит выборный принцип. Основным оценщиком качества образования становится не вышестоящий орган управления образования, а сам потребитель образовательных услуг.

Рыночная система финансирования образования строится по схеме оплаты потребителями образовательных услуг напрямую учебному заведению или педагогу. В условиях рынка ученик (студент) является скорее клиентом, чем потребителем. Организация соответствующей образовательной услуги, инвестирование в новый образовательный проект зависит от возникающего спроса на услугу со стороны граждан. В такой схеме заказчиком на образовательную услугу становится сам клиент. Оказывать образовательные услуги могут разные юридические субъекты: частные учебные заведения, государственные учебные заведения, физические лица. Государство может организовывать платные образовательные услуги с целью получения прибыли, но тогда оно становится своеобразным инвестором в бизнес.
Если государственное учебное заведение начинает организовывать платные образовательные услуги, оно реализует схему смешанного финансирования. В смешанной схеме существует два и более источника финансирования учебного заведения: собственно госбюджет, средства за оказание платных образовательных услуг, инвестиции и т.д. В смешанной системе финансирования важно жестко различать типы бюджета в зависимости от источника финансирования. Каждый бюджет требует своих схем и принципов управления. Нормы, применяемые к госбюджетному финансированию, не распространяются на нормы рыночного бюджета. В целом очень важно соблюдать принцип – клиент не может и не должен за одну и ту же образовательную услугу платить дважды.

В Беларуси частные учебные заведения применяют рыночную схему финансирования. Международная практика частного образования использует смешанную схему финансирования, имея источник доходов не только от оказания платных образовательных услуг, но и получая дотации из госбюджета или ваучеры в зависимости от количества учащихся в частном учебном заведении.

Приоритет и монополизация в стране какой-либо одной из финансовых схем не позволяет расширять многообразие образовательных услуг, улучшать их качество. Это отрицательно сказывается на динамике спроса на образование, реализации гражданами своего права на образование и состояние системы образования в целом по стране. Современная система образования должна быть разнообразной и практиковать множество финансовых схем.

С.А.Мацкевич, кандидат педагогических наук