© 2010—2013, АГТ-ЦСИ
E-mail: [email protected]
Минск, 1-2 февраля 2009
Управление активами на локальном уровне в Беларуси: централизация против децентрализации
Криворотько Ю.В.
БИП – «Институт правоведения»,
к.э.н., доцент
Важным концептуальным положением в процессе управления активами на локальном уровне, является то, что в Беларуси законодательно закреплена «коммунальная собственность». Однако реальное ее форма оказалась далекой от содержания. Конституция Республики Беларусь определяет, что собственность может быть государственной и частной [1], и в то же время относит к исключительной компетенции местных Советов депутатов «определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью» [2]. При всем этом Гражданский кодекс Республики Беларусь относит коммунальную собственность к государственной собственности [3]. В результате такой законодательной путаницы коммунальная собственность в Беларуси не имеет своей самостоятельной формы и является разновидностью государственной собственности. В настоящее время в коммунальной собственности могут находиться: имущество государственных органов соответствующей административно-территориальной единицы, средства местного бюджета, жилищный фонд и жилищно-коммунальное хозяйство подведомственной территории, а также промышленные, строительные, сельскохозяйственные предприятия, предприятия торговли, бытового обслуживания населения и транспорта, другие предприятия, организации, учреждения здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта, социальной защиты и иное имущество, необходимое для функционирования и развития соответствующей территории.
Таким образом, можно считать, что государство передало муниципальным единицам свою собственность в оперативное управление и хозяйственное ведение. Для местного управления и самоуправления это означает, что муниципальные единицы подчинены так называемой жесткой «президентской» вертикали и ограничены рамками централизации.
Данная ситуация накладывает свои «отпечатки» на местное развитие и ограничивает инициативы местных властей по их совершенствованию. Так, в Беларуси не развиты новые формы функционирования коммунальных предприятий, которые приняты на вооружение почти всеми постсоветскими странами: субподряд, аренда, концессия, приватизация. Вместо этого в Беларуси утвержден перечень объектов, не подлежащих приватизации. Среди них коммунальные и унитарные объекты, обеспечивающие предоставление публичных услуг населению: предприятия водоканала, жилищно – коммунальные предприятия и др. Между тем, это является серьезным тормозом в улучшении предоставления публичных услуг для населения и улучшения их качества. При этом на процесс торможения оказывает влияние закоренелое в умах людей классическое социалистическое понимание того положения, когда бюджетные предприятия были ответственными за обеспечение публичных услуг.
Развитие рыночных отношений в Беларуси объективно требует расширения экономических прав местного управления и самоуправления и их хозяйственной инициативы. Она вынуждает больше заниматься коммерческой деятельностью, активно выходить на различные рынки, включая рынки капитала, ценных бумаг. Должна расширяться коммерциализация социальной сферы, коммунальных услуг. Поэтому выполняемые муниципальными единицами обязательные и делегированные функции должны дополняться добровольными функциями. Они должны быть связаны, прежде всего, с производственно-финансовой деятельностью предприятий на территории независимо от форм собственности. Муниципальный и частный сектора, при наличии местного самоуправления взаимосвязаны и нуждаются друг в друге. Частный сектор должен стать элементом, субъектом местного хозяйства.Поэтому дальнейшее совершенствование управления на локальном уровне в Беларуси объективно требует новых форм взаимоотношений местной власти и бизнеса, которые во всем мире, именуются как муниципально – частное партнерство. Основными направлениями взаимоотношений местной власти и бизнеса должны стать комплексное территориальное планирование, размещение муниципальных заказов, операции с земельными участками и имуществом, участие в капитале, налоговые льготы, бюджетные гарантии, предоставление коммунальных услуг, лицензирование, инвестиционные соглашения. При этом они должны охватывать сферу деятельности, как крупного, так и малого бизнеса, как индивидуального, так и кооперативного. В этих направлениях местные органы власти Беларуси сильно отстают. В перспективе модель муниципально — частного партнерства, должна охватывать строительство школ, больниц, платных автодорог, коммунальных объектов. Частные предприятия должны отбираться по итогам тендеров на проектирование, строительство, обслуживание муниципальных объектов. Работая с этими объектами, они будут получать от муниципалитетов деньги. Если проект эффективно реализуется, то участвовать в распределении доходов от обслуживания, например, дорожных сборов и др.
Серьезные резервы в улучшении управления активами на локальном уровне кроются в совершенствовании управления социально-экономическим развитием. В настоящее время развитие административно — территориальных единиц осуществляется в соответствии с планом социально – экономического развития на 5-ти летний период и охватывает период 2006-2010 г.г. Планированию подлежат пять направлений деятельности: 1) отрасли производственной сферы (промышленность, транспорт, связь, бытовое обслуживание); 2) строительство; 3) жилищно – коммунальное хозяйство; 4) отрасли непроизводственной сферы; 5) сельское хозяйство и обслуживание сельского хозяйства.
Вместе с тем, планирование в органах местной власти осуществляется по старым социалистическим методам. Практически не развито скользящее планирование, не составляются бизнес планы по отраслям непроизводственной сферы, не практикуется составление балансов муниципалитетов, которые могли бы улучшить управление территориальным развитием. Например, было бы целесообразным осуществлять скользящее финансовое планирование. В его основе должен быть положен трехлетний цикл, который обеспечивал бы корректировку будущих местных бюджетов (см.рис. 1). Являясь основой для разработки перспективного финансового плана и базой для среднесрочного бюджетного планирования, среднесрочное финансовое планирование на локальном уровне должно базироваться на трёх документах: программе социально-экономического развития на среднесрочную перспективу; основных направлениях деятельности органа исполнительной власти исходя из сценарных условий функционирования экономики на среднесрочный период; прогнозе социально-экономического развития на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу.
Для улучшения управления активами местных органов власти, необходимо осуществлять бизнес планирование. Это следует осуществлять не только в отраслях жилищно – коммунального хозяйства, но и в отраслях непроизводственной сферы. Характерно отметить, что местными органами власти зарубежных стран уже разработаны и используются методы бизнес – планирования в сфере общественных услуг. Подобные планы особенно полезно составлять не только при оказании коммунальных услуг, таких как водоснабжение, канализация, общественный транспорт, отопление районов, но и для непроизводственной сферы, как например, содержание школ, и пожарной службы, услуги по улучшению благосостояния.
Широкое распространение в местном развитии должно получить составление балансов муниципальных единиц. Использование в практике местного финансового управления балансов регионов и муниципальных единиц позволяет определять показатели их кредитоспособности, делать оценки с позиций их способности к привлечению инвестиций. Это создаст экономическую информацию для потенциальных инвесторов, кто желает осуществить вложения в те или иные сектора деятельности регионов и муниципалитетов.
Исследование путей улучшения управления активами на местном уровне позволяет сделать следующие выводы:
Рисунок 1.
1. Целью существования местных органов власти является предоставление публичных услуг жителям в рамках решения задач по территориальному жизнеобеспечению. Достижение этой цели будет возможным лишь при условии обладания ими необходимым имуществом на праве собственности, эффективного его использования и распоряжения. Поэтому в ближайшей перспективе при разработке законодательной базы местного управления и самоуправления необходимо внести изменения, обозначив в законодательстве коммунальную собственность как отдельную и независимую от государственной собственность муниципальных единиц.
2. Требуются новые подходы к управлению коммунальными предприятиями в муниципальных единицах. К сожалению, в Беларуси не развиты такие формы функционирования коммунальных предприятий как субподряд, аренда, концессия, не говоря уже о приватизации коммунальных предприятий в частную собственность.. На сегодня монополия государства на установление коммунальных услуг не создает рыночных условий для использования субподряда, концессий, аренды в сфере жилищно-коммунального обслуживания. Это является серьезным тормозом в удешевлении предоставления услуг для населения и улучшения их качества Поэтому было бы целесообразным расширять круг участников рынка предоставления коммунальных услуг разумно используя для этого коммерциализацию.
3. Совершенствования управления активами в местном управлении объективно требует новых форм взаимоотношений местной власти и бизнеса. Необходимо развитие муниципально – частного партнерства в сферах малого и среднего бизнеса. Основными направлениями, взаимоотношений местной власти и бизнеса являются комплексное территориальное планирование, размещение муниципальных заказов, операции с земельными участками и имуществом, участие в капитале, бюджетные гарантии, лицензирование, инвестиционные соглашения.
4. В целях улучшения управления территориальным социально-экономическим развитием необходимо развивать скользящее планирование. В основе скользящего планирования необходимо положить трехлетний цикл, который обеспечивал бы корректировку будущих муниципальных бюджетов. Для улучшения управления активами муниципалитетов необходимо внедрить бизнес – планирование в практику работы организаций непроизводственной сферы (учреждений образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения). Необходимо также внедрять практику управления активами составление балансов муниципалитетов.
[2] См ст. 121 Конституции Республики Беларусь
[3] См. ст. 215 Гражданского кодекса Республики Беларусь
© 2010—2013, АГТ-ЦСИ
E-mail: [email protected]