© 2010—2013, АГТ-ЦСИ
E-mail: [email protected]
Алёна Зуйкова, Центр европейской трансформации
20 января 2011 года Европейский парламент принял резолюцию о ситуации в Беларуси, в которой призвал к введению жестких санкций. Как принималась эта резолюция? Какие парламентские группы и депутаты были наиболее активны в этом процессе?
Каковы позиции отдельных депутатских групп по вопросу санкций? Ответы на эти вопросы позволяют лучше понимать и ориентироваться в системе принятия решения Европейского парламента. Сегодня гражданское общество Беларуси не проводит целенаправленной лоббистской политики в структурах ЕС даже в случае принятия важных для нашей страны решений. Эту ситуацию необходимо менять в будущем. Эффективность такой политики будет зависеть от понимания расстановки сил и процедур работы таких институтов, как Европейский парламент, Совет ЕС, Европейская комиссия. Наш анализ проливает свет на некоторые важные аспекты принятия решений Европейским парламентом в отношении Беларуси. Рассматривается: а) процесс подготовки резолюции, с точки зрения активности групп основных участников хода дебатов, а также б) содержание резолюции с точки зрения влияния отдельных групп на окончательный текст документа. В заключении содержаться некоторые авторские выводы о характере резолюции и общих подходах к разрешению беларусского вопроса в ЕС.
Список основных сокращений:
AFET — Committee for Foreign Affairs, Комитет по внешней политике
ALDE — Alliance of Liberals and Democrats for Europe, Альянс либералов и демократов для Европы
ECR — European Conservatives and Reformists, Европейские консерваторы и реформисты
EFD — Europe for Freedom and Democracy, Европа за свободу и демократию
EPP — European People party, Европейская народная партия
GUE/NGL — European United Left / Nordic Green Left, Европейские объединенные левые / Северные зеленые левые
S&D — Social and Democrats, социал-демократы
ВП — Восточное партнерство
ГО — гражданское общество
ЕП — Европейский парламент
ЕС — Европейский Союз
ФГО — Форум гражданского общества
I. Подготовка резолюции
Подготовка резолюции Европейского парламента (ЕП) в связи с выборами президента Республики Беларусь 19 декабря 2010 года состояла из двух этапов. В рамках первого этапа в ЕП проводились встречи и совещания с участием делегатов из Беларуси, целью которых было получить оценку событий с точки зрения самих беларусских áкторов. Второй этап заключался в работе парламентских политических групп, которые, учитывая полученную информацию, к пленарной сессии в Страсбурге в январе 2011 года, разработали проекты резолюций. На сессии 19 января прошли дебаты, и 20 января состоялось голосование.
А. Участники
Органы ЕП, в компетенцию которых непосредственно входят отношения с Беларусью, это: 1) Комитет по внешней политике (AFET), 2) зависящий от него подкомитет по правам человека (DROI), 3) делегация ЕП по взаимоотношениям с Беларусью и 4) делегация ЕП в «Евронест».
1) Политические группы ЕП
Депутаты ЕП объединены в «политические семьи» в соответствии с партийной принадлежностью. Таких групп 7, 6 из которых подготовили свои проекты резолюции (не участвовала только EFD — Европа за свободу и демократию). Группы различаются не только своей идеологией, но и более практическими параметрами: количеством депутатов, своим весом в различных институтах ЕП (председательство в комиссиях и делегациях). Наиболее многочисленная группа — EPP (Европейская народная партия), в ее число входят 265 членов парламента, депутаты этой группы занимают большее количество руководящих позиций: председательство в 10 из 22 комитетов или подкомитетов ЕП, 5 из 14 вице-председателей, 2 из 5 квесторов; количество докладчиков по важным темам из ЕРР больше, чем у любой другой парламентской группы[1]. Кроме того, председатель ЕП, Е. Бузек, тоже принадлежит к этой группе.
Европейская народная партия
Эта группа, как сказано выше, является самой многочисленной и самой влиятельной в ЕП. Позиция этой группы относительно Политики расширения и добрососедства эксплицитно выражена[2]. Группа констатирует целостность народов, живущих в Европейском Союзе (ЕС) и за его пределами, однако энтузиазм относительно расширения ЕС и коммуникации с партнерами имеет достаточно строгие лимиты. По мнению EPP, в первую очередь следует уделять внимание сплоченности внутри Европы, поспешное расширение может нанести ущерб самой Европе. Вступление в ЕС не должно быть единственным стимулом для соседних стран проводить реформы. Существуют другие методы: создание зоны мира, стабильности, демократии и процветания. Политика ЕС должна способствовать достижению южными и восточными соседями европейских стандартов. ЕС рад видеть в числе своих членов страны, которые этого достигнут. Депутатам этой группы принадлежат следующие ключевые посты в органах, работающих с Беларусью: два вице-председателя в Комитете по внешней политике, два вице-председателя в подкомитете по правам человека, председатель делегации по взаимоотношениям с Беларусью и два вице-председателя делегации ЕП в «Евронест». Идея создания парламентской ассамблеи «Евронест» также принадлежит депутату группы EPP.
Социал-демократы (S&D)
Вторая по численности группа: 185 депутатов.
Посты в органах, работающих с Беларусью: вице-председатель делегации по взаимоотношениям с Беларусью, вице-председатель AFET, вице-председатель подкомитета по правам человека, председатель делегации ЕП в «Евронест».
Артикулированной позиции относительно Политики расширения, Политики соседства или Восточного партнерства (ВП), в частности, не имеет.
Альянс демократов и либералов для Европы (ALDE)
Третья по численности группа: 84 депутата.
По мнению группы, Политика расширения была и останется одной и самых эффективных и приоритетных для ЕС. Однако группа разделяет опасения, касательно возможных проблем, которые могут повлечь за собой новые расширения. Группа показала и продолжает показывать себя очень активной во внешних отношениях ЕС: Хорватия, Турция, Западные Балканы. Группа считает приоритетным развитие Восточного партнерства через принятие конкретных мер: упрощение визового режима, создание зоны свободной торговли, постепенное включение партнеров в политики ЕС с соответствующим европейским финансированием. Группа выступает за разработку среднесрочного и долгосрочного плана действий для большей открытости, готовности к включению, работы над более свободным перемещением людей и товаров, борьбы с протекционизмом, с изоляцией, с нарастающей замкнутостью ЕС. ЕС должен быть готов встречать вызовы своего соседства.
Из руководящих позиций — только вице-председатель делегации ЕП в «Евронест».
«Зеленые» / Европейский свободный альянс
Четвертая по численности группа: 55 депутатов.
Председатель подкомитета по правам человека является членом этой группы.
ECR
Пятая по численности группа: 54 депутата.
Группа полагает, что ЕС должен распространять свои ценности и принципы, способствовать политической стабильности и экономическому развитию в странах Политики соседства. ЕС
обязан поддерживать молодые демократии в Европе и укреплять отношения с восточными партнерами. Для большей эффективности ЕС должен стимулировать индивидуальное сотрудничество стран-членов с партнерами. Однако партнерство не является приоритетным направлением, равное внимание группа призывает уделять гуманитарным катастрофам, бедности и т. д.
К этой политической группе принадлежат вице-председатель делегации по взаимоотношениям с Беларусью и вице-председатель делегации ЕП в «Евронест».
GUE/NGL (Европейские объединенные левые / Северные зеленые левые)
35 депутатов.
Руководящих позиций нет.
EFD (Европа за свободу и демократию)
30 депутатов.
Член этой группы занимает позицию вице-председателя AFET.
Группа весьма скептически настроена по отношению к углублению европейской интеграции, к передаче все большего количества суверенных прав национальных государств единому европейскому центру. Аналогично группа выступает против дальнейшего расширения.
2) Депутаты
Вторым важным предметом анализа являются депутаты ЕП, которые приняли участие в разработке резолюции. Исследовался профессиональный профиль депутатов с точки зрения их отношений с Беларусью.
Парламентская группа EFD проект резолюции не составляла. Из тех групп, что участвовали в создании резолюции, наименее ангажированной выступила группа GUE/NGL. Из 5 депутатов один является членом подкомитета по правам человека (Marie-Christine Vergiat), один (Helmut Scholz) участвовал ранее в написании резолюций (относительно недавно: с декабря 2009 года). Во время дебатов один депутат от этой группы взял слово, призвав быть сдержанными и уравновешенными в политике по отношению к Беларуси.
На втором месте группа ALDE. Здесь принял участие вице-председатель делегации в Парламентскую ассамблею «Евронест» (Gerben-Jan Gerbrandy), а также члены Комитета по внешней политике (Kristiina Ojuland и Johannes Cornelis van Baalen) и подкомитета по правам человека (Leonidas Donskis). Двое из пяти авторов проекта резолюции участвовали в составлении резолюций с декабря 2009 года: Kristiina Ojuland и Gerben-Jan Gerbrandy.
Далее, группа «Зеленых». В команде этой группы председатель подкомитета по правам человека, а также очень опытный в беларусском вопросе депутат Elisabeth Schroedter. С 1994 года, т.е. с первых президентских выборов в Беларуси, она занимает различные позиции в парламентской делегации по взаимоотношениям с Беларусью; в течение 10 лет, с 1994 по 2004 годы, была докладчиком по Беларуси; является самым опытным депутатом из всех, кто принял участие в принятии этой резолюции — автор всех резолюций по Беларуси с октября 1994 года.
Социал-демократы собрали достаточно опытную команду. Четыре из пятерых авторов ранее участвовали в составлении резолюций. Кроме того, в состав команды входят вице-председатель делегации по взаимоотношениям с Беларусью Justas Vincas Paleckis и председатель парламентской делегации в «Евронест» Kristian Vigenin.
Команда группы EPP самая многочисленная. Однако, действительно, опытных и ангажированных депутатов трое: председатель делегации по взаимоотношениям с Беларусью Jacek Protasiewicz, вице-председатель подкомитета по правам человека Laima Liucija Andrikiené и вице-председатель делегации ЕП в «Евронест» Jacek Saryusz-Wolski. Треть членов команды работали ранее над составлением тех или иных резолюций по Беларуси.
Наконец, команда группы ECR. По национальной принадлежности наиболее консолидированная: 11 из 13 членов — поляки. Бывший член делегации по взаимоотношениям с Беларусью Konrad Szymaoski является одним из ветеранов написания резолюций по Беларуси. 7 из 9 депутатов писали не первую резолюцию. Из руководящих ролей только Ryszard Czarnecki, вице-председатель делегации ЕП в «Евронест».
По результатам анализа состава команд можно судить об относительно высоком уровне ангажированности беларусским вопросом групп социал-демократов, EPP и ECR. Опытность авторов в составлении резолюций может свидетельствовать о беспрерывности традиции, о постоянном внимании к ситуации в стране и о существовании сформулированной и динамичной позиции по актуальным вопросам.
Б. Дебаты
Основной лейтмотив дебатов в ЕП: события в Беларуси являются своего рода «встряской» для ЕС, они ставят Европу перед необходимостью рефлексии своей политики. Президентские выборы 19 декабря 2010 года стали первым тестом для новой политики ЕС в отношении Беларуси — политики диалога, пришедшей на смену политике условностей и санкций. И результат этой проверки снова открывает дебаты между двумя противоположными тенденциями — консервативной и реформаторской: либо вернуться к использованию уже проверенных мер, вроде санкций для правительства и поддержки ГО, иными словами, отказаться от диалога, либо продолжать модернизовать политику в отношении Беларуси с целью найти наконец новый действенный механизм воздействия.
1) Собрание комитета по внешней политике
Слушания по Беларуси предваряло собрание Комитета по внешней политике (AFET) 12 января 2011 года в Брюсселе. Кроме депутатов ЕП принимали участие также комиссар по политике расширения и соседства Š. Füle, беларусские делегаты, председатель миссии наблюдателей ОБСЕ и председатель ОБСЕ. Тематика дебатов затрагивала следующие вопросы.
Продолжать ли диалог?
Единственный диалог, который существует между ЕС и официальным Минском, — это Восточное партнерство. Политика, сменившая выдвижение условий, которые Беларусь все равно не выполняла, вследствие чего отношения между ЕС и Беларусью много лет находились в тупике. Однако нарушения во время проведения выборов и последствия мирной демонстрации 19 декабря ставят под вопрос эффективность новой политики. По вопросу «Что следует делать дальше?» мнения депутатов разделились.
Первая позиция заключается, фактически, в возобновлении политики «кнута и пряника». Депутаты, которые придерживаются этой позиции, выступают за замораживание участия Беларуси в ВП, выдвигая при этом условие: до тех пор, пока не будут отпущены заключенные. Так высказалась депутат K. Ojuland от группы ALDE. За прекращение диалога в рамках ВП высказались также депутаты группы EPP. E. Brok, координатор группы по вопросам внешней политики, отметил, что нужно делать выводы из того, что ВП не способствует демократизации. L. Tokes высказался, что Беларусь не должна блокировать ВП.
Вторая позиция, наоборот, призывает воспользоваться преимуществом ВП как региональной политики. Речь идет о том, что в дальнейшей своей политики по отношению к Беларуси ЕС должен сотрудничать с другими странами региона: в частности, с Украиной и даже с Россией. Депутаты обращают внимание на нежелательность изоляции Беларуси, следствием которой станет сближение с Россией, а демократичность российского политического режима также вызывает сомнения. Об этом говорит A. Severin (S&D).
Третья позиция эксплицитно призывает к продолжению диалога или хотя бы к предприятию попыток. Так, комиссар Š. Füle говорит, что Беларусь должна продолжать участвовать в ВП, ее участие и так до этого было лимитированным. Координатор группы «Зеленых» W. Schulz предлагает провести внеплановое собрание ВП, куда пригласить президента А. Лукашенко, чтобы он дал отчет о произошедших событиях перед ЕС и другими партнерами. За коммуникацию с официальным Минском выступает также A. Mirsky (S&D).
Старые и новые методы
В связи с вопросом о диалоге стоит и вопрос: какими конкретными действиями должен реагировать ЕС на сложившуюся ситуацию? Дебаты свидетельствуют о том, что ЕС оказался не готов к решительным действиям, испытывая, вероятно, не оправдавший себя оптимизм по отношению к демократизирующему воздействию Восточного партнерства. Так, депутат от группы EPP L. Andrikiené говорит, что уже есть комплекс готовых мер, которые можно использовать, иными словами, придерживается очень консервативной позиции, не испытывая необходимости искать новые средства. К таким «проверенным» мерам относятся санкции (запрет на путешествия для правительства, экономические, политические, дипломатические санкции по отношению к стране), поддержка ГО и независимых СМИ, помощь пострадавшим студентам. В пользу необходимости, и даже неизбежности, применения санкций высказались депутаты C. Tannock (ECR), J. Paleckis (S&D), A. Gomes (S&D).
С другой стороны, и на это обращает внимание M. Schulz («Зеленые»), применение санкций не дало ожидаемых результатов. С ним согласен J. Saryusz-Wolski (EPP): санкции отдаляют беларусское правительство от Европы, что приведет к его сближению с Россией. ЕС нужна новая стратегия в отношениях с Беларусью. Это позволит ЕС выступать единым фронтом, сплоченно и придерживаясь единой позиции. Упоминалась дорожная карта (J. Saryusz-Wolski). Кроме того, у ЕС есть новый инструмент, которого не было раньше: единая внешняя политика и Высокий представитель. По словам, снова же, J. Saryusz-Wolski, Беларусь может стать тренировочным стендом для единой европейской внешней политики.
Разработка стратегии и составление дорожной карты не должны быть односторонними действиям ЕС. Нужно принимать во внимание регион ВП, а также вплотную консультироваться с партнерами из Беларуси: гражданским обществом и оппозицией (мнение комиссара Š. Füle). Стратегия важна еще и потому, что депутаты выступают за двойную политику в отношении Беларуси: ввести санкции для членов правительства и организовать поддержку для гражданского общества. Однако эффективность этих мер зависит от продуманности, последовательности и своевременности. E. Zingeris (Комитет по внешняя политика ЕП; парламент Литвы) предлагает новые меры, такие, как: назначить европейского координатора по отношениям с Беларусью, а также укреплять отношения европейских «политических семей» с родственными партиями в Беларуси.
2) Дебаты в парламенте во время пленарной сессии
Дебаты состоялись в Страсбурге 19 января 2011 года. Дебаты продолжили обсуждение вопросов, обозначившихся во время собрания AFET.
Очень радикальную позицию заняли J. Protasiewicz (EPP), K. Ojuland (ALDE) и T. Ungureanu (EPP). Они выступили за введение санкций, приостановку участия Беларуси в ВП, отказ от двусторонних отношений с режимом А. Лукашенко, запуск «Евронест» без участия беларусской делегации. Подавляющее большинство взявших слово депутатов высказались о необходимости санкций и сотрудничества с беларусами (поддержки ГО, СМИ и студентов, а также упрощение визового режима для граждан).
Оппозиция строгим мерам оказалась немногочисленна. Умеренную позицию занял социал-демократ K. Vigenin, обратив внимание парламента на опасность изоляции Беларуси. H. Scholz (GUE/NGL) заявил, что санкции не есть то средство, которое может демократизировать Беларусь, и опыт это доказывает. К осторожности призвали H. Hautala («Зеленые») и J. Saryusz-Wolski (EPP), говоря о необходимости стратегии дорожной карты, прежде, чем действовать, и о том, что необходимо учитывать влияние любых действий на регион в целом.
Таким образом, с нашей точки зрения, ЕП занял позицию радикальную, и в тоже время, очень консервативную, упирая на использование старых методов, на размытые понятия санкций и поддержки гражданского общества. В случае, если не будет разработана стратегия и дорожная карта по взаимоотношениям с Беларусь, деятельность ЕС вновь окажется неэффективной и ситуативной.
II. Анализ содержания резолюции
А. Меры
1) Резюме предложенных и одобренных действий
Каждая политическая группа ЕП представила свой вариант проекта резолюции, на основе чего был создан парламентский проект, по которому и проходило голосование. Политические группы парламента заняли различные позиции, несмотря на то, что по некоторым положениям все они согласны между собой.
Две меры, по которым все группы единодушны и которые вошли в принятую резолюцию: требование отпустить заключенных и предложение упростить визовый режим для граждан РБ.
Все группы, кроме ECR, включили в тексты своих проектов резолюции просьбу к беларусским властям пересмотреть решение относительно закрытия Офиса ОБСЕ в Минске. Все силы ЕП оказались единодушны по вопросу поддержки оппозиции, ГО и независимых СМИ в Беларуси. Группы EPP, S&D, ALDE и «Зеленые» выразили свою поддержку ЕГУ и студентам, пострадавшим за свою гражданскую позицию.
Реакция на выборы
4 из 6 групп (EPP, S&D, ALDE и ECR) в своих проектах резолюции предлагают проведение новых выборов. При этом группа ALDE занимает позицию более резкую: «политика сближения провалилась, отношения между ЕС и Беларусью на перепутье. В этих условиях цели ЕС в этих отношениях должны определяться необходимым изменением режима, отражающим выбор граждан, совершенный в ходе честных и справедливых выборов. Следовательно, группа просит беларусские власти разработать при помощи международных институтов дорожную карту демократических реформ, которые приведут к организации новых честных и справедливых выборов». Группа ECR, наоборот, заняла позицию более спокойную: она «надеется, что Конституционный суд Беларуси аннулирует результаты выборов».
Призыв к проведению новых выборов в соответствии с международными стандартами ОБСЕ вошел в текст парламентской резолюции.
Конкретная мера помощи НГО
В резолюцию вошло предложение для Комиссии, объединившее группы EPP, ALDE и ECR, разработать механизм для регистрации НГО, которым было отказано в регистрации в Беларуси по политическим причинам, чтобы они получили возможность пользоваться программами Комиссии.
Санкции
— Визовые ограничения для членов правительства Беларуси.
Кроме группы GUE/NGL, все высказали предложение ввести визовые санкции, при этом группы ECR и «Зеленые» предложили разработать целую дорожную карту последовательных санкций, начиная с визовых, усугубляя давление на Беларусь в случае невыполнения ею выдвигаемых требований. В итоговую резолюцию вошло лишь предложение ввести санкции в обмен на освобождение заключенных.
— Экономические.
Все группы, кроме S&D, призвали пересмотреть политику ЕС, особенно экономическую, в отношении Беларуси. Не поддерживает введение санкций против правительства только группа GUE/NGL.
Группа EPP призвала Комиссию, Совет и Высокого представителя по внешней политике заморозить всю макроэкономическую помощь, оказываемую в форме кредитов МВФ, а также в рамках программ Европейского инвестиционного банка и Европейского банка реконструкции и развития. Также, заморозить активы «БелТехЭкспорта» и других беларусских предприятий, экспортирующих оружие. С предложением ограничить экономические отношения с беларусскими государственными предприятиями выступили группы ALDE, ECR и «Зеленые».
Парламент не пошел на радикальные меры и ограничился призывом пересмотреть экономическую политику ЕС.
— Спортивные.
Тема спортивных мероприятий предложена группами EPP и «Зеленых». При этом «Зеленые» выступили более резко, предложив не только не проводить в Беларуси международные соревнования до тех пор, пока не будут освобождены заключенные, но и не допускать к участию в других соревнованиях беларусских спортсменов. Предложение вошло в резолюцию в формулировке группы EPP.
— Политические.
Группа EPP выдвинула предложение заморозить участие Беларуси в ВП и свести до возможного минимума контакты с беларусскими властями. Группа ALDE поддержала оба предложения, социал-демократы только второе. Группа «Зеленых» поддержала оба предложения, призвав государства-члены ЕС «не ослаблять деятельность ЕС, вступая с беларусским режимом в двусторонние отношения, которые могут компрометировать надежность и эффективность европейской внешней политики». В этой формулировке инициатива и вошла в итоговый текст резолюции, вместе с призывом заморозить участие в ВП.
С кем вести диалог
— Группа GUE/NGL единственная не поддерживает игнорирование беларусских властей и открыто выступает за диалог с ними: «Возобновление открытого и критического диалога с правительством и парламентом Беларуси являются лучшим средством для поддержки демократических реформ в стране», «представители Беларуси не должны быть исключены из структур сотрудничества, таких как ВП и Парламентская ассамблея «Евронест», эти форумы должны использоваться для обсуждения всех спорных вопросов».
— Группы EPP, ALDE и ECR предлагают институционализировать диалог с негосударственными беларусскими áкторами. Так, EPP выступила с предложением создать в Брюсселе представительство беларусской оппозиции и ГО. Группа ALDE предложила создать пан-европейский форум для Беларуси, который объединит оппозицию, ГО, независимые медиа и их европейских коллег. Группа ECR призвала беларусские власти позволить лидерам оппозиции участвовать в «Евронест».
— Группы S&D, ALDE, ECR, GUE/NGL и «Зеленые» упомянули о важности региональной коммуникации. Основными международными партнерами, имеющими большое значение в регионе и которые могут сыграть значительную роль в нормализации отношений, названы Россия и Украина.
Ни одно из предложений касательно различных форм диалога в окончательный текст резолюции не вошло.
2) Оценка позиций парламентских групп
Наиболее непримиримую позицию заняли группы EPP, ALDE и «Зеленые». В своих проектах резолюции они призвали к жестким экономическим санкциям и к политической изоляции режима.
Группа социал-демократов призвала к умеренным мерам, ориентированным на оборону прав человека, на укрепление отношений с негосударственными áкторами и контактов между людьми, к региональному сотрудничеству. Избегая жестких политических санкций, социал-демократы требуют единства всех членов ЕС в своей позиции и политике.
Группа ECR, несмотря на строгость предложенных мер, оставила в своих формулировках элемент диалога с властями. Например, группа «просит беларусские власти допустить лидеров оппозиции к участию в ассамблее «Евронест», «просит беларусское правительство подтвердить свое желание создать благоприятные условия для более продуктивного сотрудничества между ЕС и Беларусью».
Группа GUE/NGL открыто выступила за продолжение и укрепление диалога, не поддержав предложения о политических санкциях.
Нет поводов говорить об очевидном влиянии мнения какой-либо из политических групп на итоговое содержание резолюции. Парламентская резолюция носит достаточно сбалансированный характер: в нее вошли предложения, поддержанные всеми или хотя бы большинством групп. Единственной мерой, принадлежащей меньшинству групп, стало создание инструмента для регистрации беларусских НГО, но она вписывается в идею расширения поддержки гражданского общества в Беларуси.
Б. Оценка и выводы
Консервативная резолюция
Резолюция ЕП возвращает Евросоюз к политике санкций. И снова — в обмен на свободу заключенных. Это означает, что либо ЕС не был готов к нарушениям прав человека во время президентских выборов и не подготовил заранее проекты возможных инструментов реагирования, либо противники нового подхода слишком сильны и воспользовались случаем вернуться к проверенным методам.
ЕС, заботясь о правах человека, вынужден выражать свое отрицательное отношение к действиям беларусских властей. ЕП призывает заморозить участие Беларуси в ВП, ввести визовые, экономические, политические санкции против режима. В своей резолюции ЕП возвращается к логике, которой придерживался все последние годы: сотрудничество с режимом невозможно, в связи с многочисленными недопустимыми нарушениями, поэтому единственным партнером в Беларуси выступает оппозиция и ГО (НГО и независимые СМИ). Таким образом, отношения ЕС и Беларуси могут вернуться туда, где они были до октября 2008 года: в тупик.
Консервативная установка проявилась в том, что Европарламент не принял ни одну из прогрессивных мер, предложенных политическими группами. Все меры, которые включены в текст резолюции, можно классифицировать как «реакционные», т.е. как реакцию на определенные действия официального Минска: в Минске закрыт Офис ОБСЕ — ЕП призывает пересмотреть односторонне принятое решение о закрытии; Беларусь провела выборы, классифицированные как нечестные и несправедливые, — ЕП принимает решение об исключении страны из Восточного партнерства.
Прошло полтора года с запуска инициативы «Восточное партнерство», целью которой было формирование региона: создание плотной сети политических, экономических, энергетических, социальных, коммерческих, экологических, транспортных, культурных взаимосвязей, и в этот регион должна была входить Беларусь. Исключение Беларуси из ВП и введение санкций противоречат самой идее, заложенной в эту политику. Во-первых, наносится удар по процессу формированию региона. Восточное партнерство задумывалось как партнерство государств, а не построение сетей с участием отдельных его áкторов.
Во-вторых, ВП знаменовало перемену подхода ЕС: от политики условностей к инструментальному подходу. Правительства каждой из стран принимаются «в клуб» со всеми их общепризнанными недостатками, и развитие отношений соразмерно демократическому прогрессу каждой из стран. Введение санкций нарушает принцип «включения в клуб».
В-третьих, за полтора года уже успели сформироваться определенные институты, положено начало формированию связей между странами региона. Институт, который особенно страдает от введения санкций, — Форум гражданского общества (ФГО). ВП позволило сделать огромный шаг в развитии беларусско-европейских отношений, создать трехсторонние отношения, вступив в равноправную коммуникацию как с правительством, так и со специальным институтом ГО. Исключение из этих отношений правительство Беларуси вновь дисбалансирует их. Без участия в отношениях официального Минска роль ФГО редуцируется до роли докладчика по ситуации, институт теряет канал коммуникации и влияния на правительство. ГО действительно является силой, способной оказывать влияние на политику внутри страны, но в рамках режима оно не имеет для этого никаких инструментов. Поэтому европейская поддержка ГО без взаимодействия с режимом не даст абсолютно никаких результатов в отношении демократизации и либерализации.
Новые условия — новые средства
Санкции никогда не приводили к действенному результату, поэтому странно рассчитывать, что смогут привести теперь. Они не помогут освободить заключенных и, скорее, нанесут вред взаимоотношениям между Беларусью и ЕС. Роль ЕС в защите прав человека преуменьшать нельзя, но последняя резолюция, которую принимал ЕП, датируется 2008 годом. С тех пор произошли существенные перемены. Во-первых, ЕС изменил подход. Во-вторых, Беларусь стала одним из 6 восточных партнеров. В-третьих, был ратифицирован и вступил в силу Лиссабонский договор, учредивший институт Высокого представителя по внешней политике. Поэтому перед ЕС стоит очевидная необходимость рефлексии существующего набора инструментов.
В новых условиях на смену ситуативным реакциям (таким, как принятая ЕП резолюция) должна прийти стратегия ЕС по отношению к Беларуси. Предпосылки для этого уже есть. Первая предпосылка, это осуществленная в ВП институционализация отношений между ЕС и Беларусью. Совместное участие в этой инициативе подчиняет все события взаимоотношений единой логике. Вторая предпосылка — это существующая традиция консультаций ЕС с представителями политической оппозиции и гражданского общества Беларуси. Беларусы представляют свое видение политической ситуации внутри страны, на основании этих сведений европейские институты во многом составляют свое мнение и принимают решения. На данный момент такие консультации осуществляются по необходимости.
Как европейская сторона ВП, так и национальные платформы нуждаются в обеспечении стабильного канала обмена информацией. Таким каналом может стать профессиональное представительство национальных платформ ВП в Брюсселе. В разработке новых инструментов ЕС должны принимать участие национальные специалисты наравне с европейскими чиновниками. Составление дорожной карты демократических реформ требует, с одной стороны, глубокого знания и понимания политики своих стран, что могут обеспечить национальные аналитики и представители ГО. С другой стороны, необходим опыт, которым обладают европейские страны, и понимание возможностей ЕС по созданию и применению тех или иных инструментов.
Таким образом, следует обратить больше внимания на предложения парламентских групп и депутатов, призывающих к выработке других подходов: осмысленной стратегии, составлению дорожной карты, созданию представительства в Брюсселе.
P.S. 31 января Совет министров ЕС принял итоговую резолюцию по Беларуси. Министры двадцати семи стран ЕС приняли гораздо более разумные решения. Они воздержались от строгих санкций, ограничив только свободу передвижения ряда беларусских официальных лиц. В том, что касается участия Беларуси в ВП, министры не проявили консервативных настроений, превалировавших в Парламенте: «ЕС сохраняет приверженность своей политике критического взаимодействия с Беларусью, в частности, путем диалога и в рамках Восточного партнерства. Он напоминает, что неоднократно предлагал углубить свои отношения с Беларусью. Совет подчеркивает, что подобное расширение отношений зависит от прогресса белорусских властей в соблюдении принципов демократии, верховенства права и прав человека. ЕС сохраняет свою открытость к развитию двусторонних отношений с Беларусью, при условии, что белорусские власти продемонстрируют свое желание уважать эти принципы на практике. Совет будет регулярно следить за ситуацией в Беларуси и заявляет о своей готовности к принятию новых адресных мер, в зависимости от ситуации, во всех сферах сотрудничества».
[2] Ten proirities for the EPP group 2009-2014. Putting people at the heart of Europe
© 2010—2013, АГТ-ЦСИ
E-mail: [email protected]